이재명 공약 최저시급 인상

1. 배경 및 필요성

1.1 국제 노동시장 구조 변화
• 플랫폼 경제의 급성장
최근 전 세계적으로 디지털 플랫폼을 통한 노동 제공이 빠르게 늘어나며, 우버·리프트·딜리버리 히어로 등 글로벌 플랫폼 기업들이 노동시장의 새로운 주축이 되고 있다. 이들 플랫폼 노동자는 전통적 고용관계가 아닌 사업자 계약 형태로 분류되어 왔으나, 실질적으로는 지휘·감독 아래 서비스 제공을 수행하므로 근로기준법상 보호가 필요하다는 지적이 꾸준히 제기돼 왔다.
• 비정형 노동자 규모 확산
한국에서도 배달앱 기사·대리운전 기사·프리랜서가 빠르게 증가하여 전체 노동자의 10%를 넘어서고 있으며, 이들 다수가 최저임금·산재보상·휴게시간 보장 등 기본적 노동권 보호 사각지대에 놓여 있다. 플랫폼·특수형태 근로종사자의 증가율은 연평균 15% 수준으로, 기존 제도로는 향후 노동환경 변화를 충분히 따라잡기 어려운 상황이다.

1.2 법제도의 한계
• 근로기준법상 ‘근로자’ 정의 제한
현행 근로기준법 제2조는 ‘사업주에 종속되어 임금을 목적으로 노동을 제공하는 자’를 근로자로 규정하며, 지휘·감독의 여부를 핵심 판단 기준으로 삼고 있다. 그러나 문언상 표현의 모호성과 실무상 입증 부담은 노동자가 근로자성을 입증하기 어렵게 만들어, 법 사각지대가 고착화되는 원인이 됐다.
• 판례와 행정 해석의 불일치
대법원·행정해석상 특수고용노동자의 근로자성 인정 기준은 ‘업무지시·근무장소 제한·장비 제공’ 여부 등 여러 요소를 종합적으로 판단토록 정하고 있어 예측 가능성이 낮고, 사업장별로 적용 결과가 다른 문제가 발생하고 있다.

1.3 국내 노동계·학계 요구
• 근로기준법 개정 요구
노동계(민주노총·한국노총) 및 노동법학회는 수년간 특수형태·플랫폼 노동자를 모두 근로기준법 적용 대상에 포함시키도록 제2조 개정을 요구해왔으며, 정부·국회 차원에서도 다수의 개정안이 발의된 상태다.
• 정책 토론과 연구 활동
노동부·경제연구원·노동사회연구소 등이 공동으로 진행한 ‘비정형 노동자 보호 방안’ 연구에서, 최저임금 사각지대 해소와 추정제도 도입 필요성이 반복 확인되었으며, 해외 주요국 사례를 참고해 제도 설계 방안 초안이 마련됐다.

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2. 공약 주요 내용 상세

2.1 ‘근로자’ 정의 전면 확대
• 개정 조문(안) 예시

근로기준법 제2조
본법에서 ‘근로자’란 사용자(사업주 또는 그 대리인)의 지휘·감독을 받거나,
근로 제공의 정산 방식·근로시간 관리 등에서 사실상 종속관계에 있는 자를 말한다.


• 적용 범위
• 플랫폼 노동자(배달·대리운전·승차공유 등)
• 특수형태근로종사자(학습지 교사·골프장 캐디·보험 설계사 등)
• 프리랜서(디자이너·개발자·크리에이터 등)
• 도급·파견·용역 노동자(건설·청소·경비 등)

2.2 단계별 적용 로드맵

단계 기간 주요 조치
1단계 2026.1.1 ~ 2026.12.31 중소·영세업체(상시근로자 10인 미만) 대상 계도기간 운영지원 컨설팅·교육 프로그램 제공
2단계 2027.1.1 ~ 2027.6.30 전 사업장 적용 개시위반 사업장 과태료 부과 기준 마련
3단계 2027.7.1 이후 전면 시행연례 점검·실태조사 및 보완 입법

• 지원 프로그램
• 소규모 사업장 대상 ‘최저임금 대응 매뉴얼’ 배포
• 지자체·노동청 공동 ‘현장 컨설팅팀’ 운영
• 교육·컨설팅 비용 보조금(1인당 최대 50만원)

2.3 근로자 추정제도 세부 운영
• 입증 책임 전환
• 분쟁 발생 시 사용자가 ‘근로자가 아님’을 증명해야 함
• 조사팀 구성
• 고용노동청별 전담팀(조사관·법률전문가·통계분석가) 설치
• 절차 및 기간
1. 분쟁신고 접수 (노동자·노동조합)
2. 7일 이내 현장조사 개시
3. 30일 이내 예비판정 결과 통보
4. 60일 이내 최종결정 및 행정처분

2.4 최소보수제 설계
• 보장 기준액 산정 방식
• 전업 플랫폼 노동자 월평균 소득의 25백분위 이하인 경우, 차액을 사업주가 지급
• 일별·주별 기준액 산정 가능, 진입장벽 낮추기 위해 간편신고 시스템 도입
• 차액 보전 메커니즘
• 월말 정산 시 앱 사업주가 노동자별 계좌로 차액 입금
• 사업주 불이행 시 고용노동부가 대체 지급 후 구상권 청구

2.5 기본소득형 보장 급여 연계
• 전 국민 고용보험 연결
• 플랫폼·특수형태 노동자 모두 고용보험 의무 가입
• 실업급여 산정 시 최소보수제 보전액 포함
• 기본소득형 급여 도입 시나리오
• 소득 하위 20% 플랫폼 노동자 대상 월 30만원 지원
• 자발적 기여 확대를 통해 기금 안정성 확보

2.6 공공부문 동일노동 동일임금
• 교섭 모델 개발 프로세스
1. 시범 교섭 대상 기관 선정(공공기관·준공공기관 10곳)
2. 직무·숙련도·책임도 지표 개발팀 운영
3. 표준교섭 매뉴얼 작성 및 민간 전파
• 임금평가 지표 예시

지표 산정방식
직무 복잡도 업무 프로세스 단계 수
숙련도 경력 연수 및 자격증 가중치 합산
책임도 민원·안전사고 발생 빈도에 따른 위험가중치 부여



2.7 산업재해 안전망 강화
• 위험군 식별 및 대응
• 지역·업종별 RCM(리스크·컨트롤 매트릭스) 구축
• AI 기반 재해 예측 시스템 도입
• 예방 및 지원 체계
• 민관 합동 ‘안전보건 협의체’ 정례 회의
• 현장 맞춤형 안전교육 프로그램 의무화
• 산재발생 시 원청 사용자 책임 강화 및 재활 지원 패키지 제공

2.8 최저임금위원회 운영 개선
• 구성 비율 조정
• 노동자·사용자·공익위원 비율을 3:3:4로 조정
• 전문가(노동경제·사회정책) 위촉 2인 추가
• 공론화 절차 도입
1. 최저임금 안 공개 설명회(전국 5대 권역)
2. 온라인 국민참여 플랫폼을 통한 의견수렴
3. 종합보고서 작성 후 위원회 최종 의결

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3. 법적·제도적 환경 분석

3.1 근로기준법 개정 절차
1. 법안 발의 및 상임위 회부
2. 환경노동위 법안심사소위 심사
3. 법사위 검토 및 본회의 통과
4. 대통령 공포 후 6개월 유예기간 거쳐 시행

3.2 하위법령 정비
• 시행령 개정: 적용 제외 사업장·계도기간 세부 기준 반영
• 고용부 고시: 분쟁조정 절차·안전보건 협의체 운영 지침 마련

3.3 헌법적 쟁점
• ‘행정입법’ 한계 우려: 법률에서 위임되지 않은 세부 규율을 시행령에 위임할 경우 위헌 소지
• 원청 책임 강화에 따른 중소사업자 재산권 침해 논란 가능

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4. 이해관계자별 반응 및 전략

4.1 노동계
• 환영 입장: 보호 사각지대 해소 및 노동권 강화 기대
• 추가 요구: 최저임금위원회 노측 지위 강화, 기본소득형 급여 상향

4.2 경영계
• 우려 표명: 인건비 상승·행정 부담 증가로 중소기업 경쟁력 약화
• 협상 전략: 계도기간 연장, 세제·재정 지원 패키지 요구

4.3 정부기관
• 고용부 신중론: 증빙 부담·행정 비용 과다 우려
• 재정당국 입장: 재정 여력·기금 고갈 위험 점검 필요

4.4 시민사회 및 학계
• 시민단체: 사각지대 제도화 환영, 추가 모니터링 요구
• 학계 연구자: 기대와 함께 효과계측 방안 마련해야

4.5 국제기구
• ILO·OECD 권고와 부합하는 방향으로 평가될 가능성

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5. 재정 및 예산 분석

5.1 예산 규모 추정
• 분쟁조정·조사팀 운영비: 연 150억원
• 안전보건 협의체 운영 및 교육비: 연 200억원
• 소규모 사업장 지원금: 연 250억원(5만 개소 대상)
• 최소보수제 차액 보전 기금: 연 1,200억원(플랫폼 노동자 10만 명 예상)

총계: 연간 약 1,800억~2,000억원 수준

5.2 재원 확보 방안
• 고용보험 기금 일부 전용
• 국비·지방비 매칭펀드 조성
• 플랫폼 사업자 부담금(규모별 차등 부과)

5.3 재정 리스크
• 플랫폼 노동자 규모 증가 시 차액 보전 비용 급증 가능성
• 세입처 안정성 확보 위한 법적 근거 마련 필요

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6. 해외 사례 비교 심화

국가 주요 제도 특징
미국 뉴욕시 최소보수제(기본소득형 보전) 주별·월별 소득 보전, 법 위반 시 막대한 과징금 부과
캘리포니아 AB5 법안(피고용인 재분류) 플랫폼 노동자의 사업자 지위를 피고용인으로 변경, 노동·산재·실업보험 적용 확대
영국 노동자성 추정 가이드라인(추정제도 유사) 2021년 ‘Employment Status’ 가이드라인 개정, 종속성 판단 요소 정교화
독일 원청 사용자 안전보건 책임 강화 도급 및 하청노동자 산업재해 책임 분산, 원청 처벌규정 강화
일본 파견법 개정(파견근로자 보호 강화) 파견 기한 제한 완화, 근속기간별 동일노동 동일임금 적용


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7. 정책 효과 예측 모형

7.1 경제모델링 접근
• CGE(Computable General Equilibrium) 모델을 활용해 인건비 상승이 고용·소비·GDP에 미치는 영향을 시뮬레이션
• 최저임금 적용 확대 시 소비 여력 증가 효과 vs. 인건비 부담 증가로 인한 고용 축소 효과 비교

7.2 시나리오 분석

시나리오 인건비 상승률 소비 증가율 고용 변동률 GDP 변동률
베이스라인 0% 0% 0% 0%
시나리오 A 5% 1.2% –0.5% +0.3%
시나리오 B 10% 2.5% –1.2% +0.5%

7.3 민감도 분석
• 지원 예산 수준: 지원금 규모가 10% 증감할 때 중소기업 적응력 변화
• 적용 속도: 계도기간 1년 vs. 2년에 따른 고용 충격 비교

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8. 리스크 관리 전략
1. 중소기업 인건비 충격 완화
• 세제 혜택(인건비 세액공제) 확대
• 저리 융자 지원 프로그램 운영
2. 행정·소송 부담 경감
• 분쟁조정 전담인력 확충
• 심리·조정 절차 디지털 전환으로 처리기간 단축
3. 정의 경계 명확화
• ‘지휘·감독’ 판단 기준 매뉴얼화
• 주요 판례·사례집 발간

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9. 모니터링 및 평가
• 성과 지표(KPI)
• 최저임금 적용률(전체 노동자 대비 적용비율)
• 플랫폼 노동자 평균 소득 변화율
• 산업재해 발생률 변화
• 데이터 수집 체계
• 고용노동부 ‘플랫폼 노동 DB’ 구축
• 지자체·노동조합 협력 실태조사
• 주기적 평가 프로세스
• 반기별 점검보고서 발간
• 연례 정책평가위원회 개최 및 대국민 공개

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10. 결론 및 권고
1. 정의 확장과 입증 책임 전환을 통해 사각지대 해소 효과가 클 것으로 기대되나, 중소기업 지원 및 행정 부담 완화 대책 병행이 필수적이다.
2. 최소보수제 및 기본소득형 급여 연계는 플랫폼 노동자의 소득 안정성을 강화하나, 재원 확보와 재정 지속성 검토가 시급하다.
3. 공공부문 동일노동 동일임금 모델은 민간 확산의 전초전이 될 수 있으므로, 시범사업의 성공적 운영과 지표 개발이 관건이다.
4. 산업재해 안전망 강화를 위해 리스크 기반 예방 시스템과 민관 협력체계를 정착시켜야 하며, 원청 책임 강화가 실효성 있게 작동하도록 관리 감독을 철저히 해야 한다.
5. 최저임금위원회의 구성·운영 개선 및 공론화 절차 도입은 제도 신뢰성을 높이고 이해관계자 합의를 도출하는 데 핵심적 역할을 할 것이다.

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11. 부록

11.1 용어 해설
• 비정형 노동자: 전통적 고용관계가 아닌 계약 형태로 노동을 제공하는 자
• 근로자 추정제도: 분쟁 시 입증 책임을 사용자에게 전환하는 제도
• 최소보수제: 지휘·감독 관계가 불분명한 노동자도 최저임금 수준 보수를 보전하는 제도

11.2 예상 Q&A
• Q1: 계도기간 이후 위반 사업장에 대한 제재는?
A: 과태료 부과, 위반 사실 공표, 고용보험 기금 지원 배제 등 단계별 강력 제재 적용
• Q2: 프리랜서 중 다수업체 동시 계약자는?
A: 계약별 지휘·감독 관계를 개별 판단하되, 종합적 종속성 여부를 기준으로 적용

11.3 가상의 사례 연구
• 사례 1: 배달기사 A씨(월 소득 180만원 → 최소보수제 보전 후 200만원 상향)
• 사례 2: 학습지 교사 B씨(계약해지 분쟁 시 사용자 입증 책임 전환으로 50만원 체불금 즉시 지급)

11.4 예산 산출 요약

항목 금액(억원)
분쟁조정·조사팀 운영비 150
안전보건 협의체 운영·교육비 200
소규모 사업장 지원금 250
최소보수제 차액 보전 기금 1,200
합계 1,800


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위와 같이 공약은 적용 대상 확대부터 제도 운영, 재정·법제도 정비, 리스크 관리, 모니터링까지 다단계적 접근을 통해 노동시장 사각지대를 제거하고, 노동자의 생활 안정 및 경제 선순환을 목표로 하고 있다. 시행 초기의 지원 및 계도책을 철저히 마련하고, 주기적 평가를 통해 정책을 보완해 나가는 것이 성공적 정착의 관건이다.